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德鲁克:不要对政府指望太多因它有极限  

2013-10-16 09:35:18|  分类: 管理大师 |  标签: |举报 |字号 订阅

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按:三中全会召开在即,网络上充斥着人们对此次重大会议的关注和期待,期盼着政府能做出什么重大举措,以让人们过上幸福富裕的生活。我们该如何让盼望成真?政府又该如何做出重大决策呢?德鲁克曾在1989年出版了一本著作的作品《管理新现实》,德鲁克说,“这不是一本讨论哲学的书,这是一本写给决策者与希望成为决策者的人的书”,“本书试图让21世纪中以信息为基础的知识组织的决策者提出正确的问题”。值得一提的是,这本书刚出版时,就备受瞩目。然而,受到瞩目的原因是书中第四章说到了苏联要解体。他们都认为这个标题太离谱了,尤其是这一章提到苏联当时已经开始分崩离析。例如基辛格博士就写道:“德鲁克一定是疯了。”然而在两年之后的1991年,苏联真的解体了。从这件事,我们可以领略到大师德鲁克的预测能力和决策能力。其实,德鲁克不仅是管理学教父,他还是不折不扣的社会生态思想家,其实他还是了不起的小说家。追随德鲁克,一定要读东方版德鲁克,深刻领悟“大师中的大师”的社会见识和对人性的洞察力。让我们追随大师的思考方式,一起来学习一下自诩为社会生态学家的德鲁克的对政府与其职能的相关论述,以增加一些思考的维度吧。(宇靖)

 

近两个世纪以来,我们热烈地讨论政府应该做什么,却几乎没有问过政府能做什么。现在,政府的极限和功能将日益成为讨论的主题,政府已不再像政治理论和社会理论所说的,是唯一的权力中心。从中世纪以来的趋势已经被扭转,发达国家的社会和政治体系又再度变得多元化了。这些新的多元化和以前存在过的大不相同。现在的社会多元化是一种不具政治色彩、重视表现、单一目标的制度;政治体系的多元化则是一种“群众运动”式的多元化:许多小规模、组织严密、完全政治化,追求单一理想或单一利益的少数团体。

 

这种新的现象令政治领袖面对许多不同的新要求,而企图以“个人魅力”式的领导来满足这些新要求——这似乎是时下一般大众所要的——只会带来错误的领导和反效果。

 

从全能政府到一切都私有化

 

历史上,很少有一本书能比亚当·斯密的《国富论》(1776年出版)带来更大的冲击,这是一本连凡夫俗子都听说过的经济学名著。然而,亚当·斯密的主要论点在《国富论》出版几十年后就被遗忘了——而且直到最近才再次被人提及。亚当·斯密对生意人没有什么偏爱,对私利的偏爱恐怕更少。他并不是说政府管不好经济,事实上,他的论点是,政府因为本质使然,根本不能管经济。打个比喻,他并不是说大象飞得比燕子差,而是说政府像大象一样,根本飞不起来。

 

可是,在拿破仑战争结束之前,争论的焦点已经从政府能做什么转移到政府该做什么,即使在亚当·斯密的信徒中间,情况也是如此。亚当·斯密的论点是从政府的本质出发,而在19世纪时,大家却在进行政治辩论。

 

19世纪和20世纪,即使是自由市场制度最忠实的信徒,也不会怀疑政府的能力,他们所争论的只是政府施政的正当性。在19世纪晚期,最激烈反对政府措施、政府管制和政府干预的是自由派的最后巨擘——英国的斯宾塞。他甚至认为教育妨碍个人自由,因而大力反对。但是,斯宾塞从未怀疑政府施政的能力,只是否认政府有施政的正当性。同样,新保守主义之父哈耶克,在他的反政府著作《通往奴役之路》中,并未主张政府是无能的。大约50年后,哈耶克在他1989年出版的《致命的自负:社会主义的错误》一书中——该书出版时,本书正在印刷——得出一个结论:信息的本质使政府不管在理论上还是实际上,都没有能力管理(更不用说控制)经济。相反,哈耶克认为政府太无所不能了,他以政府对自由所造成的威胁为论据,反对政府干预经济。

 

在亚当·斯密的《国富论》出版200年后,当“政府的极限”这个问题第一次被提出来时,还被鄙视为无关紧要,甚至被认为十分愚蠢,而我刚好是提出这一问题的始作俑者。在我1969年出版的《断层时代》一书中,曾经讨论过这个问题。我在该书中预测,政府会从已经国有化的企业和产业中撤资,我还创造了“私有化”这个名词来称呼这种现象。可是,《经济学人》杂志在评论该书时,却认为我的看法无聊透顶,所预测的事情是不可能发生的。

 

就在10年之后,撒切尔夫人成为英国首相。她上台不久,就开始把国营企业私有化。从此以后,私有化不仅成为保守派——像英国的撒切尔夫人和在1986年成为法国总理的希拉克——的政策,连法国的社会主义政党在1988年夺回总理宝座后,也发誓继续推动私有化政策。事实上,法国的社会主义政府甚至不顾工人的强烈反对,决定将法国最大的国营企业——雷诺汽车公司私有化。推行私有化政策最积极的,要算是新西兰的劳动党政府,现在甚至把邮政也私有化了。

 

另外一种实行得更快的私有化是:政府以竞标的方式让私人企业承办政府事务。这种形式的私有化是在20世纪70年代,由明尼苏达州双子城的政治学家兼市政府官员科尔德里首先推动的。现在,它已经在世界各地实施。例如,佛罗里达州就把初次判刑的罪犯(通常为数25 000人左右)假释,由救世军看管;在很多城市——即使大城市也不例外,清扫街道和救火的工作,甚至连警察勤务,现在都“承包”给私人来做;美国有些州已经把监狱交由私人企业经营。事实上,连传统的“进步人士”现在也不再怀疑政府的能力是有极限的。

 

促成这种变化的原因有三个:第一,第二次世界大战以后,政府施政和政府运作的失败;第二,我们已经知道课税和政府支出所能做的事有其极限;第三,我们现在知道政府筹措经费的能力有限。

 

政府究竟能做什么?

 

19世纪时,政府的施政大多运作得很成功,例如欧洲各国的邮政和国营铁路、德国的医疗保险,以及奥地利在1900年前后开创的劳工赔偿制度(这个制度最出色的主管当中,有一位就是著名小说家卡夫卡)。另外,20世纪30年代罗斯福新政中的社会政策,也算得上成功——至少没有什么败笔。

 

然而,第二次世界大战以后的政府施政,真正成功的只有日本一个国家。在其他国家,第二次世界大战后的政府施政大多是灾难。即使这些施政真的有结果,也往往与原定的目标背道而驰。例如,苏联自赫鲁晓夫以来,企图提高农业生产和生产力的努力都白费了;相反,在中共实行农业承包制以后,不管产量还是生产力,几乎都在一夜之间飞速成长。而约翰逊总统的“消灭贫穷”政策,与以后几任美国总统所实施的消灭毒品政策、妇女就业政策,全都和苏联的农业政策一样一败涂地。

 

更糟糕的是,在19世纪到第二次世界大战时运作得相当好的政府措施,现在也在大多数国家陷入困境。弗雷德·史密斯是业务遍及很多国家的联邦快递公司的创办人兼负责人,有一次他在巴黎开会,会中有人问他为什么联邦快递没有在瑞士开展业务。结果,史密斯回答说:“因为瑞士是唯一还能把邮政办好的西方国家。”现在,欧洲各国的国营铁路都亏损严重,日本国营铁路在1986年解体并交由私人经营以前,也是亏损严重。虽然欧洲各国和日本都在拿纳税人的钱大量补贴它们的铁路,但是真正能发挥铁路的货运功能的,还是要数美国的民营铁路。几乎所有资本主义国家的国营铁路,其货运量都不超过全国货运的1/10,美国的铁路货运量则是全国货运的2/5,而且还在赚钱。

 

我们现在已经了解,为什么有些事是政府先天就做不了的,而即使是政府能做的事,也要有适当的条件配合。事实上,政府的活动只有在具有垄断性质时才能成功,一旦有了竞争,政府活动就不会成功。在19世纪时,邮政是垄断事业,铁路也是一样,当时并没有其他方式可以传递信息和载运客货。可是,一旦有其他方式可以提供相同的服务,政府就败下阵来了。

 

政府所推动的措施即使已经毫无用处,也很难取消,这使得政府的施政往往过时、老朽,而又不具建设性。其实,政府的政策即使已经圆满达到预定的目标,也很难中止。私人企业可以解体或出售,而政府的措施却都是“永久的”。现在虽然有一些“日落法案”规定,政府措施如果不经过重新立法程序,就会在一段时间之后失效。然而,不管政府措施已经多么过时,议会通常都不会拒绝让它苟延残喘下去。总之,政府的施政最后都变成既得利益了。

 

道德考虑或经济考虑

 

现在,政府的一切活动几乎都会成为“道德”问题,而不再被当做经济问题:政府活动只是稀有的人力和财力资源的另外一种使用方式。事实上,政府活动已经成为“绝对的”了。政府活动的本质,使大家把政府活动当成象征,当成神圣的事物,而不是达到目标所需要的工具。当政府活动效果不彰时,大家并没有因此提出这样的问题:我们是否该用别的方式来解决问题?相反,效果不彰导致了政府活动的倍增。大家的思维方式是:以前的措施未能解决问题,正说明问题多么难解决。经济问题重视的是成本效益分析;而大家在道德问题上所忌讳的则是“出卖”和“背弃原则”。真正的道德问题当然存在,在这种问题上,妥协即代表着背叛。然而,即使在道德问题上,如果目前的措施没有成效,我们也应该质问是否应该改弦易辙。例如在第一次世界大战进行到1917年时,德国和同盟国都应该自问:让双方军队在壕沟战中无谓牺牲是否值得?然而,当时双方都已经把这场战争当成道德问题,“全面胜利”才是唯一可以接受的目标。结果,这场战争带来了俄国革命、经济大萧条、希特勒上台和第二次世界大战。

 

吸毒是个可怕而又邪恶的问题,但是在政府的反吸毒政策一败涂地之后(其实,美国的吸毒问题日益恶化),我们可能要质问这种具有道德倾向的政策是否恰当。事实上,要对付吸毒问题有一个可行而且更有效的方法:将吸毒合法化。这听起来似乎“不道德”,却能使贩毒不再有暴利可图。

 

吸毒是坏事,所以理所当然是个道德问题。电力总该算是经济问题了吧?然而今天在美国政坛,电力却仍然被当成事关原则的道德问题。田纳西流域管理局(TVA)早就达到它在20世纪30年代设立的目标:为当时贫瘠的乡下地区提供廉价的电力。现在这个地区既不贫瘠也不再是乡下,而田纳西流域管理局目前所收取的电费则是全美国最高的。总之,这个单位已经岌岌可危,可是就在它的新任最高主管最近大胆提议把这个机构改为民营时,却遭到了严厉的道德谴责。原本只是用来供应廉价电力的公用事业,现在却成了神圣不可侵犯的象征。

 

就像极少取消已经实施的计划一样,政府也很少创新。邮局要花许多时间才能送抵目的地的文件,如果由传真机来传送,根本花不了多少时间。将来传真机可能会取代邮局,可是传真机既不是邮局发明的,也不是邮局引进的。

 

只有在没有政治压力时,政府经办的业务才会成功。最初,在邮政和铁路的目标还很单纯时,它们的业务都还算成功,可是没过多久,这些单位就会受到创造就业机会的压力——尤其是要为一些本来很难找到工作的人创造就业机会(美国邮局所雇用的黑人就是个例子)。政府活动一旦有了多重目标,往往就会走上失败之路了。

 

另外,政府业务开办时的前提假设如果改变,这些业务往往就不能再继续运作。像劳工赔偿制度在19世纪晚期设立时,它的前提假设是工厂的工作具有危险性。一开始,这个制度的目标就是要雇主提高工作环境的安全性。雇主到底要付多少赔偿金,完全取决于工厂的安全程度,所以雇主有动力去改善工厂的安全措施。这个制度的基本假设是在工厂工作——尤其是在操作机器时——就会有发生意外的危险,因此,这个制度并不追究意外发生的责任应该由谁承担,它的目标只是确定,只要意外发生,工人就能拿到赔偿金。但是现在,除了日本以外(日本的劳工赔偿制度仍然运作得很好),大家都不再接受这种前提假设了。在西方国家,大家都认为工厂的工作应该是安全的,如果有意外发生,一定要有人负责(这通常意味着雇主要负责)。结果,以前用来鼓励雇主和工人改善工作安全性的赔偿制度,现在已经成了一种惩罚制度。在这个制度被扭曲之后,工厂的安全费用逐日增加,可是安全效果却逐日下降。

 

总而言之,政府业务应该受到一些严格的限制:这项业务非由政府来办不可;这项业务还没有过时;在目标达到之后就不应该再延续下去;政府业务不应该为政治服务,应该只关注绩效;最后,政府业务创办时的前提假设必须不变。一旦违反这些原则,就变成“政治化”了,随之而来的是业务质量的恶化。

本文摘编自德鲁克著《管理新现实》(东方出版社)

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